RECURSO DE APELACIÓN

RECURSO DE APELACIÓN.

EXPEDIENTE: SUP-RAP-56/2005.

RECURRENTE: PARTIDO

DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.

MAGISTRADO PONENTE: LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ.

SECRETARIO: JOEL REYES MARTÍNEZ.

México, Distrito Federal, a veintisiete de octubre de dos mil cinco.

VISTOS, para resolver, los autos del expediente SUP-RAP-56/2005, formado con motivo del recurso de apelación interpuesto por el Partido de la Revolución Democrática, contra el acuerdo CG187/2005, de veintiuno de septiembre, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral; y,

R E S U L T A N D O

PRIMERO. En sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, celebrada el veintiuno de septiembre del año en curso, se aprobó el acuerdo CG187/2005, donde se establecieron lineamientos generales para la aplicación del Libro Sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con relación a los artículos 296 y 297.

SEGUNDO. Inconforme con el acuerdo anterior, el veintisiete de septiembre, el Partido de la Revolución Democrática, por conducto de su representante propietario ante el Consejo General, presentó recurso de apelación, ante dicho órgano electoral.

La autoridad responsable tramitó el medio de impugnación, y lo remitió a esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con las constancias atinentes y el informe circunstanciado.

TERCERO. El seis de octubre, por acuerdo de presidencia de esta Sala Superior, el turno del asunto correspondió al Magistrado Leonel Castillo González, para su sustanciación, en términos de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

El veintiséis de octubre, el Magistrado Electoral radicó el expediente, admitió la demanda y declaró cerrada la instrucción, con lo cual el asunto quedó en estado de resolución.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y la Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en los artículos 186 fracción III inciso a) y 189 fracción I inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 40 apartado 1 inciso b) y 44 apartado 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

SEGUNDO. El acuerdo impugnado es del contenido siguiente:

“Acuerdo

PRIMERO. Se aprueba el objeto de los Lineamientos Generales para la aplicación del Libro Sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Objeto

Con base en lo dispuesto por el artículo 300, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se proveen Lineamentos Generales para la adecuada aplicación de las normas contenidas en el Libro Sexto de dicho ordenamiento.

SEGUNDO. Se aprueba el Capítulo Primero a los Lineamientos Generales para la aplicación del Libro Sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales con relación a los artículos 296 y 297 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Capítulo Primero

Artículo 1.

1. Durante el proceso electoral federal, en los plazos establecidos en el artículo 174, párrafos 1, 3 y 6 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los partidos políticos no podrán erogar recursos provenientes del financiamiento público o privado, en cualquiera de sus modalidades, para actividades ordinarias o de campaña en el extranjero.

2. En términos del artículo 49, párrafo 2, incisos c), d) y f) de la legislación electoral federal, no podrán realizar aportaciones en ningún tiempo las personas físicas o morales extranjeras; organismos internacionales de cualquier naturaleza y personas que vivan o trabajen en el extranjero.

3. Para los efectos del párrafo primero del presente artículo se consideran actividades ordinarias todas aquellas que no están comprendidas en las actividades de campaña ni en las específicas.

4. Durante el proceso electoral federal, los partidos políticos no podrán realizar en el extranjero las actividades específicas a las que se refiere el artículo 49, párrafo 7, inciso c) del código de la materia.

Artículo 2.

1. En ningún tiempo, los partidos políticos nacionales o sus candidatos podrán realizar actividades tendientes a la obtención del voto, actos de campaña electoral o difusión de propaganda electoral en el extranjero.

2. Se entienden como actos de campaña las reuniones públicas, asambleas, marchas y, en general, aquellas actividades en las que los partidos políticos, sus candidatos, voceros o simpatizantes se dirijan al electorado para promover o presentar sus candidaturas para la obtención del voto y difusión de su plataforma electoral.

3. Se entiende como propaganda electoral, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones producidos y difundidos por partidos políticos, candidatos o simpatizantes.

4. En el extranjero los partidos políticos son garantes de la conducta, tanto de sus miembros, como de las personas relacionadas con sus actividades, siempre que dichos institutos políticos acepten o toleren la realización de tales actos y éstos incidan en el cumplimiento de sus funciones u obligaciones, así como en la consecución de sus fines.

Artículo 3.

1. Conforme a lo establecido por el artículo 297 del Código de la materia, los partidos políticos pueden presentar quejas o denuncias derivadas de la violación a lo establecido en el artículo 296 del propio Código de la materia, en dos modalidades:

a. Quejas respecto de faltas relacionadas con el párrafo 2 del artículo 296 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que competen a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas.

b. Quejas respecto de faltas al párrafo 1 del artículo 296 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que competen a la Junta General Ejecutiva.

2. Las quejas o denuncias que promuevan los representantes de los partidos políticos ante el Consejo General bajo las modalidades señaladas en el párrafo anterior, por violación a lo dispuesto en el artículo 296 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, deberán presentarse por escrito ante la Secretaría Ejecutiva, cumpliendo con los siguientes requisitos:

a. Narración expresa y clara de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos en que se basa la queja o denuncia;

b. Ofrecer y aportar, invariablemente, los medios de prueba para acreditar los hechos en que se basa la queja o denuncia; y

c. Estar debidamente fundadas y motivadas, entendiéndose por ello, la mención de los preceptos legales que se consideran violados, y los razonamientos lógico-jurídicos que demuestren, a su juicio, la conculcación a dichas normas.

Artículo 4.

1. La Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas o la Junta General Ejecutiva, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán ordenar, en su caso, la realización de investigaciones para esclarecer los hechos que consideren pertinentes.

2. Con base en el artículo 270, numeral 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto Federal Electoral podrá solicitar la información y documentación con que cuenten las instancias competentes del propio Instituto.

3. Para efectos de lo dispuesto en el párrafo primero de este artículo, las autoridades federales, estatales o municipales colaborarán con el Instituto Federal Electoral, en términos de lo previsto en los artículos 2, 131 y 240 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

4. En cuanto a las investigaciones en el extranjero, éstas se llevarán a cabo en términos de los acuerdos internacionales en la materia y sólo en los casos en que sea indispensable para la integración del expediente respectivo.

5. Conforme a lo previsto en el artículo 271 del Código de la materia, sólo serán admitidas las siguientes pruebas: documentales públicas y privadas; técnicas; pericial contable; presuncionales e instrumental de actuaciones.

Artículo 5.

1. Para el trámite, substanciación y resolución de las quejas a que se refieren los artículos 3 y 4 del presente ordenamiento, se aplicarán en lo conducente, además de las disposiciones del Titulo Quinto del Libro Quinto y los artículos 49-A y 49-B del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo dispuesto en los siguientes ordenamientos.

I. Tratándose de quejas que versen sobre las faltas administrativas cometidas por los partidos políticos respecto a irregularidades al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales:

a) El Reglamento del Consejo General para la tramitación del procedimiento para el conocimiento de las faltas y la aplicación de sanciones administrativas establecidas en el Tituló Quinto, del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; y,

b) Los Lineamientos para el conocimiento la substanciación de las faltas administrativas, establecidas en el Titulo Quinto, del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

II. Tratándose de quejas que versen sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos:

a) El Reglamento que establecen los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas.

III. La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Artículo 6.

1. Durante el proceso electoral federal, los partidos políticos, conforme a lo señalado por el artículo 2 de los presentes Lineamientos Generales, no podrán contratar, en México o en el extranjero, por sí o por interpósita persona, mensajes o propaganda electoral para ser transmitidos o publicados por medio alguno en el extranjero, cualquiera que sea su contenido, duración o formato.

2. Para los efectos de este artículo se estará a la definición de propaganda electoral establecida en el párrafo 3 del artículo 182 del Código de la materia.

Artículo 7.

Con el objeto de que las mexicanas y los mexicanos residentes en el extranjero cuenten con información para poder emitir su sufragio de manera informada y razonada, y en cumplimiento de los artículos 69, incisos d) y g); 96, inciso d) y 190 párrafo 6 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto establecerá mecanismos y acciones para la difusión en el extranjero de las propuestas de los candidatos a la presidencia de la República, las plataformas electorales de los partidos políticos, y cualquier otro que coadyuve al objetivo de fomentar el voto informado y razonado.

Para el establecimiento de estos mecanismos y acciones, se observarán, en todo momento, criterios de equidad en el acceso a su diseño e instrumentación.

Artículo 8.

Las disposiciones comprendidas en el presente capítulo serán aplicables a las personas que contiendan en procesos internos de selección de candidatos de los partidos políticos.

TERCERO. El presente acuerdo entrara en vigor al día siguiente de su aprobación.

CUARTO. Publíquese el presente acuerdo en el Diario Oficial de la Federación…”

TERCERO. El partido apelante expresa, como agravios, los siguientes:

“(…)

AGRAVIO PRIMERO

FUENTE DEL AGRAVIO. Lo constituye el acuerdo que se reclama, específicamente por cuanto hace al considerando segundo, artículo primero de los Lineamientos que aprueba y que a la letra expresa:

“SEGUNDO. Se aprueba el Capítulo Primero a los Lineamientos Generales para la aplicación del Libro Sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales con relación a los artículos 296 y 297 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Capítulo Primero.

Artículo 1.

2. En términos del artículo 49, párrafo 2 incisos c), d) y f) de la legislación electoral federal, no podrán realizar aportaciones en ningún tiempo las personas físicas o morales extranjeras; organismos internacionales de cualquier naturaleza y personas que vivan o trabajen en el extranjero.

3. Para los efectos del párrafo primero del presente artículo se consideran actividades ordinarias todas aquellas que no están comprendidas en las actividades de campaña ni en las específicas.

ARTÍCULOS VIOLADOS. 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

CONCEPTO DEL AGRAVIO. El acuerdo apelado vulnera sensiblemente el artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, habida cuenta que confunde el financiamiento de las actividades de los partidos políticos, con la existencia de tales actividades, como se demuestra a continuación:

Los partidos políticos son una figura jurídica, creada por el Legislador y con las modalidades impuestas por el mismo, para darle cuerpo y coherencia legal a diversos derechos político electorales fundamentales del ciudadano, a saber: la asociación y la afiliación, el ejercicio del poder público, la libertad de expresión y la libertad de reunión. Para ordenar tales manifestaciones democráticas, el Legislador estatuyó el régimen democrático de partidos políticos, para promover la participación del pueblo en la vida democrática del país, promover la integración de la representación popular y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.

Al efecto y como entidades de interés público, el Constituyente previó dotarlas de los elementos jurídicos y financieros necesarios para su viabilidad fáctica, previendo el financiamiento público para las actividades ordinarias, electorales y específicas. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales permite perfilar lo que el Legislador englobó dentro del universo de actividades específicas, según se advierte a continuación:

“Artículo 49.

1. El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades:

a) Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de financiamiento;

b) Financiamiento por la militancia;

c) Financiamiento de simpatizantes;

d) Autofinanciamiento; y

e) Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

2. No podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia:

a) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de los Estados, y los Ayuntamientos, salvo los establecidos en la ley;

b) Las dependencias, entidades u organismos de la administración pública federal, estatal o municipal, centralizados o paraestatales, y los órganos de gobierno del Distrito Federal;

c) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras;

d) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza;

e) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta;

f) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero; y

g) Las empresas mexicanas de carácter mercantil.

3. Los partidos políticos no podrán solicitar créditos provenientes de la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades. Tampoco podrán recibir aportaciones de personas no identificadas, con excepción de las obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública.

4. Las aportaciones en dinero que los simpatizantes realicen a los partidos políticos, serán deducibles del Impuesto sobre la Renta, hasta en un monto del 25%.

5. Los partidos políticos en los términos de la fracción IV del inciso c), del párrafo 1, del artículo 27 de este Código, deberán tener un órgano interno encargado de la obtención y administración de sus recursos generales y de campaña, así como de la presentación de los informes a que se refiere el artículo 49-A de este mismo ordenamiento. Dicho órgano se constituirá en los términos y con las modalidades y características que cada partido libremente determine.

6. Para la revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, según corresponda, así como para la vigilancia del manejo de sus recursos, se constituirá la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Esta comisión funcionará de manera permanente.

7. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este Código, conforme a las disposiciones siguientes:

a) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes:

I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el Consejero Presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación del índice al que se refiere la fracción VI de este inciso, así como los demás factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá, una vez concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña;

II. El costo mínimo de una campaña para diputado, será multiplicado por el total de diputados a elegir y por el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión;

III. El costo mínimo de una campaña para senador, será multiplicado por el total de senadores a elegir y por el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión;

IV. El costo mínimo de gastos de campaña para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se calculará con base a lo siguiente: El costo mínimo de gastos de campaña para diputado se multiplicará por el total de diputados a elegir por el principio de mayoría relativa, dividido entre los días que dura la campaña para diputado por este principio, multiplicándolo por los días que dura la campaña de Presidente;

V. La suma del resultado de las operaciones señaladas en las fracciones anteriores, según corresponda, constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes y se distribuirá de la siguiente manera:

- El 30% de la cantidad total que resulte, se entregará en forma igualitaria, a los partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión.

- El 70% restante, se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida, que hubiese obtenido cada partido político con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, en la elección de diputados inmediata anterior.

VI. El financiamiento a que se refieren las fracciones anteriores se determinará anualmente tomando en consideración el índice nacional de precios al consumidor, que establezca el Banco de México;

VII. Las cantidades que en su caso se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente; y

VIII. Cada partido político deberá destinar anualmente por lo menos el 2% del financiamiento público que reciba, para el desarrollo de sus fundaciones o institutos de investigación.

b) Para gastos de campaña:

I. En el año de la elección, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña, un monto equivalente al financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año; y

II. El monto para gastos de campaña se otorgará a los partidos políticos en forma adicional al resto de las prerrogativas.

c) Por actividades específicas como entidades de interés público:

I. La educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como las tareas editoriales de los partidos políticos nacionales, podrán ser apoyadas mediante el financiamiento público en los términos del reglamento que expida el Consejo General del Instituto;

II. El Consejo General no podrá acordar apoyos en cantidad mayor al 75% anual, de los gastos comprobados que por las actividades a que se refiere este inciso hayan erogado los partidos políticos en el año inmediato anterior; y

III. Las cantidades que en su caso se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente.

8. Los partidos políticos que hubieren obtenido su registro con fecha posterior a la última elección, tendrán derecho a que se les otorgue financiamiento público conforme a las siguientes bases:

a) Se le otorgará a cada partido político el 2% del monto que por financiamiento total les corresponda a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes a que se refiere este artículo, así como en el año de la elección una cantidad adicional igual para gastos de campaña; y

b) Se les otorgará el financiamiento público por sus actividades específicas como entidades de interés público.

9. Las cantidades a que se refiere el inciso a) del párrafo anterior serán entregadas por la parte proporcional que corresponda a la anualidad a partir de la fecha en que surta efectos el registro y tomando en cuenta el calendario presupuestal aprobado para el año.

10. Derogado.

11. El financiamiento que no provenga del erario público tendrá las siguientes modalidades:

a) El financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas conforme a las siguientes reglas:

I. El órgano interno responsable del financiamiento de cada partido deberá expedir recibo de las cuotas o aportaciones recibidas, de los cuales deberá conservar una copia para acreditar el monto ingresado;

II. Cada partido político determinará libremente los montos mínimos y máximos y la periodicidad de las cuotas ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, así como las aportaciones de sus organizaciones; y

III. Las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas tendrán el límite que fije el órgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido.

b) El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país, que no estén comprendidas en el párrafo 2 de este artículo. Las aportaciones se deberán sujetar a las siguientes reglas:

I. Cada partido político no podrá recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al diez por ciento del total del financiamiento público para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos políticos;

II. De las aportaciones en dinero deberán expedirse recibos foliados por los partidos políticos en los que se harán constar los datos de identificación del aportante, salvo que hubieren sido obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública, siempre y cuando no impliquen venta de bienes o artículos promocionales. En el caso de colectas, sólo deberá reportarse en el informe correspondiente el monto total obtenido. Las aportaciones en especie se harán constar en un contrato celebrado conforme a las leyes aplicables;

III. Las aportaciones en dinero que realice cada persona física o moral facultada para ello, tendrán un límite anual equivalente al 0.05% del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos políticos, en el año que corresponda;

IV. Las aportaciones en dinero podrán realizarse en parcialidades y en cualquier tiempo, pero el monto total aportado durante un año por una persona física o moral no podrá rebasar, según corresponda los límites establecidos en la fracción anterior, y

V. Las aportaciones de bienes muebles o inmuebles deberán destinarse únicamente para el cumplimiento del objeto del partido político que haya sido beneficiado con la aportación.

c) El autofinanciamiento estará constituido por los ingresos que los partidos obtengan de sus actividades promocionales, tales como conferencias, espectáculos, juegos y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales, de bienes y de propaganda utilitaria así como cualquier otra similar que realicen para allegarse fondos, las que estarán sujetas a las leyes correspondientes a su naturaleza. Para efectos de este Código, el órgano interno responsable del financiamiento de cada partido político reportará los ingresos obtenidos por estas actividades en los informes respectivos; y

d) Para obtener financiamiento por rendimientos financieros los partidos políticos podrán crear fondos o fideicomisos con su patrimonio o con las aportaciones que reciban, adicionalmente a las provenientes de las modalidades del financiamiento señaladas en el presente artículo. El financiamiento por rendimientos financieros se sujetará a las siguientes reglas:

I. A las aportaciones que se realicen, a través de esta modalidad, les serán aplicables las disposiciones contenidas en los párrafos 2 y 3, y en la fracción III del inciso b) de este párrafo y demás disposiciones aplicables a este Código y las leyes correspondientes, atendiendo al tipo de operación realizada;

II. Los fondos y fideicomisos que se constituyan serán manejados a través de las operaciones bancarias y financieras que el órgano responsable del financiamiento de cada partido político considere conveniente, con excepción de la adquisición de acciones bursátiles; y

III. Los rendimientos financieros obtenidos a través de esta modalidad deberán destinarse para el cumplimiento de los objetivos del partido político.”

De la simple lectura del inserto, se desprende sin lugar a duda que las actividades específicas consideradas por el Legislador para financiar a los partidos políticos son básicamente: educación y capacitación política, la investigación socioeconómica y las tareas editoriales. También puede desprenderse que para el Legislador, tales actividades son de vital importancia, como elemento fundamental de la actuación de los institutos políticos en su calidad de entidades de interés público, para coadyuvar a la realización de las funciones constitucionalmente conferidas, sin que pueda decirse que su importancia es menor, por el simple hecho de que el financiamiento público de las mismas es posterior a su desembolso.

El bien tutelado por la norma que se transcribe apunta indudablemente hacia la realización de los fines de los institutos políticos, independientemente de la equidad. Tan es así que los partidos pueden o no realizar tales funciones, pero ese hecho no es suficiente para acceder al financiamiento para el mismo, sino que es indispensable que lo hagan del conocimiento de la autoridad electoral para que les sea reembolsado el gasto, de manera que si el partido político no lo reporta en los tiempos y formas que se establecen en diversos reglamentos, entonces no le será suministrado el recurso que ya gastó. Pero invariablemente de menor o mayor calidad el beneficio ya se obtuvo.

Desde otra perspectiva, debe atenderse a las razones por las cuales el financiamiento para estas actividades específicas, fue planteado por el Legislador de manera posterior a su erogación; habrá que preguntarse por qué no se hizo como los otros dos financiamientos, el de campañas y el de actividades ordinarias. En el primero de los casos, el bien tutelado es el principio de equidad, que requiere para su existencia que los partidos políticos emprendan la contienda electoral en equidad de condiciones: otorgar el financiamiento para ese efecto después de que se hicieron las erogaciones, implicaría la posible existencia de algunos candidatos que no pudieran afrontar los gastos y por lo tanto no habrían competido en equidad.

En el caso de las actividades ordinarias el bien tutelado es la viabilidad financiera de los institutos políticos, por lo que las ministraciones conducentes se fijan aproximadamente a la par de las necesidades de ejercicio presupuestal.

Para las actividades específicas, en cambio, según el artículo 49, párrafo 7, inciso c) fracción II, se entregarán una vez que tales actividades se hayan realizado, incluso sospechando que tales actividades no cumplan con los requisitos normativos, se asegura que los partidos cumplan con ellas, con la expectativa de que se les reembolse hasta el setenta y cinco por ciento de lo erogado.

¿Y qué pasaría si las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales, resuelven que no, que las actividades por las que el partido pretende que le reembolsen los gastos no son suficientes para encuadrarlas en el supuesto del artículo invocado? Nada absolutamente, pero quedaría el esfuerzo bueno o malo, grande o pequeño, hecho por el partido. Es decir que las actividades específicas se llevan a cabo de cualquier forma; el financiamiento juega un papel de estímulo y compensación, desarrollándose las actividades específicas, cualesquiera que sean los recursos que los institutos políticos estén dispuestos a erogar en ellos y con independencia de las condiciones de igualdad en que los desarrollen unos y otros.

Cabe desde luego preguntarse qué pasaría si el Legislador no las hubiera previsto. La consecuencia lógica es que tales terminarían por no desarrollarse ni siquiera respecto de los partidos más comprometidos con sus bases militantes. Esta situación generaría un conflicto para el desenvolvimiento del régimen democrático de partidos políticos, puesto que a la larga no coadyuvaría al acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Esto es así, habida cuenta que las actividades de educación y capacitación, investigación y difusión editorial, traen como consecuencia una militancia informada y activa, cosa que no necesariamente les interesa a las cúpulas de la clase política. Entonces, el Legislador crea un estímulo interesante para esa clase e indispensable para el propio sistema.

Este planteamiento cobra relevancia si se considera que la omisión en el desarrollo de actividades específicas no conduce a una infracción legal, habida cuenta que apenas se establece como obligación de los partidos políticos, destinar el dos por ciento del financiamiento para actividades ordinarias, al sostenimiento de institutos de investigación. Es decir que si los partidos no llevan a cabo actividades específicas, la única consecuencia es que no tendrán reembolso alguno. Queda evidenciado así, que la realización de actividades específicas es el bien tutelado en la norma y no el financiamiento público ni el principio de equidad.

Dentro de ese orden de ideas, no existe impedimento legal para que un instituto político lleve a cabo actividades específicas sin solicitar el reembolso correspondiente; acaso, los impedimentos están dados por la prohibición expresa de recibir aportaciones de ciertas personas, así como la obligación de reportar el origen y destino de los recursos con que cuenten. Es decir, un partido político bien puede desarrollar actividades específicas con sus propios recursos lícitos y legales, informando a la autoridad de los recursos ejercidos.

Asimismo, es jurídicamente obligatorio desarrollar actividades específicas en cualquier lugar en donde se encuentre conformada una célula de un partido, de conformidad con la estructura orgánica dispuesta en sus estatutos y sancionada por la autoridad, conforme con los artículos 26 y 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Pero bajo la visión mercantilista de la política que tienen los consejeros electorales, lo anterior no tiene cabida. Basten los siguientes extractos de las intervenciones que algunos de ellos tuvieron en la pasada sesión del día veintiuno de septiembre de dos mil cinco, que constan en la versión estenográfica:

“El C. Licenciado Marco Antonio Gómez: Muchas gracias. Me referiré a ciertos de los puntos que se han discutido en esta mesa.

Primeramente, yo creo que es posible tachar este reglamento de que es un reglamento restrictivo.

¿Pero por qué restrictivo? Porque deviene de una norma de dos artículos que son restrictivos, y nosotros no podemos ir más allá de lo que establece la ley y tenemos que seguir su espíritu.

En tal virtud, yo estoy de acuerdo con lo que explicó el Consejero Presidente. Si está prohibido el gasto para actividades ordinarias y de campaña, está prohibida la actividad.

Yo no concibo que un partido político pueda realizar una actividad sin hacer una erogación en efectivo, en numerario o la reciba en especie por parte de terceros.

En consecuencia, seamos claros, las actividades ordinarias están prohibidas; las actividades de campaña, por supuesto.

Siguiendo con esta lógica, entraría al tema de actividades específicas, que por supuesto también están prohibidas o deberían de estar prohibidas.

¿Por qué? ¿Cuál es la lógica? ¿Qué es una actividad específica?

Una actividad específica es una actividad ordinaria cuyo gasto es subsidiado por el Instituto Federal Electoral, pero primero tiene que existir una actividad, primero tiene que realizarse un gasto que viene de los recursos que son otorgados de las prerrogativas ordinarias que reciben los partidos.

En consecuencia, la esencia de una actividad específica es que una actividad ordinaria, consistente también con la posición que en su momento nos envió el Diputado Horacio Duarte.

(...)

El C. Maestro Virgilio Andrade: Gracias, señor Presidente. Señores integrantes del Consejo General, el día de hoy estamos por ejercer la función materialmente regulatoria que le corresponde al Instituto Federal Electoral, para efectos de aclarar y completar un conjunto de normas genéricas que fueron aprobadas por el Congreso.

(…)

Pero tenemos una norma posterior y la norma posterior nos establece con claridad la limitación para financiar las actividades ordinarias.

Y para otorgar certeza es un hecho que las actividades están ligadas a financiamiento, y en ese sentido, creo que la certeza otorgada por estos lineamientos va a permitir dar tranquilidad.

(...)”

Aunado a estas intervenciones, se tienen las declaraciones hechas en la conferencia de prensa ofrecida por el consejero electoral Rodrigo Morales Manzanares, que a la primera interrogante de la prensa respondió que “no se puede realizar ninguna actividad en tanto que hay una prohibición expresa de que haya fuentes de financiamiento asociadas”.

Mientras que, por su parte, en un artículo firmado por el consejero electoral Marco Antonio Gómez Alcántar, publicado en el diario El Sol de México y que fue recopilado en la síntesis de prensa del propio Instituto Federal Electoral, del veintisiete de septiembre de dos mil cinco, a la letra de su párrafo segundo se opina:

“Dichas reformas tuvieron como objeto, entre otros el de establecer la prohibición a los partidos políticos y a sus candidatos a realizar en el exterior y en cualquier tiempo actividades ordinarias y de campaña, así como la prohibición de erogar recursos para tales efectos”.

Absolutamente falso: las reformas publicadas en el Diario Oficial del treinta de junio del año en curso, no tuvieron por objeto prohibir nada, sino proveer de los mecanismos legales para hacer posible el acceso de los mexicanos en el extranjero, al derecho a votar en las próximas elecciones presidenciales. Las actividades ordinarias no se encuentran prohibidas, antes al contrario, se encuentran obligadas; lo que se halla prohibido es destinar financiamiento a tales actividades. El artículo continúa de la siguiente manera, en el párrafo doce:

“La legislación electoral establece la prohibición por parte del partido político de gastar en la realización de actividades ordinarias y de campaña durante el proceso electoral en el extranjero. Un partido político no podría realizar actividad alguna sin realizar un gasto o recibir una aportación en especie, en consecuencia dicha restricción del gasto debe entenderse como una restricción a la actividad. No se entiende actividad sin gasto o donación que la genere.”

Queda claro que, para los señores consejeros, no hay actividad sin dinero. Esta visión mercantilista choca incluso con lo afirmado por esa Sala Superior, que en la siguiente tesis jurisprudencial se encuentra subrayado:

“ACTIVIDADES ESPECÍFICAS. REQUISITOS PARA REINTEGRAR A LOS PARTIDOS POLÍTICOS LOS GASTOS POR ESE CONCEPTO (se transcribe).”

El Consejo General se equivoca mucho cuando confunde el financiamiento con las actividades en sí mismas. Es cierto, como ya se apuntó arriba, la finalidad de la norma no es darle viabilidad financiera a tales actividades, sino proporcionar un estímulo para que se lleven a cabo. La apelante y cualquier instituto político que lo desee, puede desarrollar educación y capacitación política, sin solicitar nunca el reembolso, incluso porque no existan erogaciones que comprobar.

La capacitación puede hacerse por medio de cuadros nacionales, incluso y hasta que dichos cuadros absorban los gastos, como parte de sus actividades. Bien podemos hablar de reuniones de capacitación, charlas de formación, que lleven a cabo sin mayores técnicas y no materiales didácticos, en parques públicos o en las casas de los propios militantes. Cursos, talleres y charlas que pueden durar una o dos horas, lo cual tampoco supone servicio de café y galletas.

Pero esos gastos se hacen mucho menores si se piensa en educación y capacitación en línea, a través de cursos y talleres que se impartan por medio de la página en internet, bajo el dominio del partido; también charlas en línea (“chat” a través de las cuentas de correo que tiene el partido y que son legales). Entonces, los gastos de tales cursos y talleres se diminuyen y se cumple con la finalidad de la norma, de proporcionar la educación y capacitación que contribuya a la participación del pueblo en la vida democrática.

Y, de conformidad con lo que se ha razonado arriba, las posibilidades manejadas en los dos párrafos anteriores, no encuadrarían fácilmente en los conceptos que para efecto del financiamiento, ha elaborado en sus normas reglamentarias el Instituto Federal Electoral. Pero de cualquier manera se llevan a cabo. Es decir que de cualquier manera son actividades específicas que puede y debe constitucionalmente cumplir el instituto político que represento.

Entonces, no es posible que se le prohíba llevar a cabo tan importantes actividades, cuando ellas se traducen en una de las formas en que debe desenvolverse la vida democrática del país, incluso en uno de los sustentos que darán futuro y generarán el crecimiento y evolución del régimen democrático de la Nación. Y menos es posible que se haga nugatorio el derecho de los ciudadanos a recibir formación política, bajo la sospecha infundada de que tales actividades necesariamente requieren de erogar recursos significativos o de que tal financiamiento necesariamente tendrá su origen en personas que viven o trabajan o tienen nacionalidad extranjera.

Y no es obstáculo para arribar a las conclusiones apuntadas, el hecho de que en el Reglamento para el financiamiento público de las actividades específicas que realicen los partidos políticos como entidades de interés público, se establezca la prohibición siguiente:

“ARTICULO 2.

2.1. LAS ACTIVIDADES ESPECIFICAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES QUE PODRAN SER OBJETO DE FINANCIAMIENTO PUBLICO A QUE SE REFIERE ESTE REGLAMENTO, DEBERÁN TENER COMO OBJETIVOS PRIMORDIALES: PROMOVER LA PARTICIPACIÓN DEL PUEBLO EN LA VIDA DEMOCRÁTICA Y LA DIFUSIÓN DE LA CULTURA POLÍTICA; ENTENDIÉNDOSE COMO LA INFORMACIÓN, LOS VALORES, LAS CONCEPCIONES Y LAS ACTITUDES ORIENTADAS AL ÁMBITO ESPECÍFICAMENTE POLÍTICO Y, DEBERÁN SER EXCLUSIVAMENTE LAS SIGUIENTES:

a) EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN POLÍTICA; DENTRO DE ESTE RUBRO SE ENTENDERÁN AQUELLAS ACTIVIDADES QUE TENGAN POR OBJETO:

I. INCULCAR EN LA POBLACIÓN LOS VALORES DEMOCRÁTICOS E INSTRUIR A LOS CIUDADANOS EN SUS DERECHOS Y OBLIGACIONES;

II. LA FORMACIÓN IDEOLÓGICA Y POLÍTICA DE SUS AFILIADOS, QUE INFUNDA EN ELLOS EL RESPETO AL ADVERSARIO Y A SUS DERECHOS EN LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA; ASI COMO PREPARAR LA PARTICIPACIÓN ACTIVA DE SUS MILITANTES EN LOS PROCESOS ELECTORALES FORTALECIENDO EL RÉGIMEN DE PARTIDOS POLÍTICOS.

b) INVESTIGACIÓN SOCIOECONÓMICA Y POLÍTICA; ESTAS ACTIVIDADES DEBEN ORIENTARSE A LA REALIZACIÓN DE ESTUDIOS, ANÁLISIS, ENCUESTAS Y DIAGNÓSTICOS RELATIVOS A LOS PROBLEMAS NACIONALES Y/O REGIONALES QUE CONTRIBUYAN DIRECTA O INDIRECTAMENTE EN LA ELABORACIÓN DE PROPUESTAS PARA SU SOLUCIÓN, SEÑALANDO LA METODOLOGÍA CIENTÍFICA QUE CONTEMPLE TÉCNICAS DE ANÁLISIS QUE PERMITAN VERIFICAR LAS FUENTES DE LA INFORMACIÓN Y COMPROBAR LOS RESULTADOS OBTENIDOS.

c) TAREAS EDITORIALES; ESTAS TAREAS DEBERÁN ESTAR DESTINADAS A LA EDICIÓN Y PRODUCCIÓN DE IMPRESOS, VIDEO GRABACIONES, MEDIOS ÓPTICOS Y MEDIOS MAGNÉTICOS, ASI COMO A LA EDICIÓN DE LAS ACTIVIDADES DESCRITAS EN LOS PÁRRAFOS PRECEDENTES.

DENTRO DE ESTE RUBRO, SE INCLUYEN AQUELLAS ACTIVIDADES QUE TENGAN POR OBJETO: PROMOVER LA PARTICIPACIÓN DEL PUEBLO EN LA VIDA DEMOCRÁTICA Y LA CULTURA POLÍTICA, Y LAS PUBLICACIONES QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ESTÁN OBLIGADOS A REALIZAR EN LOS TÉRMINOS DEL INCISO h), PÁRRAFO 1, ARTICULO 38, DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES.

2.2. EL ÁMBITO TERRITORIAL EN EL CUAL DEBERÁN DESARROLLARSE LAS ACTIVIDADES A QUE SE REFIERE EL PÁRRAFO ANTERIOR, SERA EL TERRITORIO NACIONAL Y PROCURARÁ BENEFICIAR AL MAYOR NÚMERO DE PERSONAS.”

El artículo transcrito forma parte de un ordenamiento reglamentario que establece las bases para el financiamiento de las actividades específicas; todo su articulado se refiere no a las actividades específicas sino al financiamiento de las mismas. De manera que, el ámbito territorial en el que deberán desarrollarse tales actividades, según apunta el párrafo aún visible (2.2), es el territorio mexicano, si y sólo si el partido que las desarrolló pretende que los gastos le sean reembolsados con hasta el setenta y cinco por ciento del gasto ejercido. Pero si no quiere que le sea financiada la actividad, puede seguir desarrollándola en plenitud, con recursos lícitos y legales o incluso sin recurso alguno, conforme al artículo 36 y las restricciones contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Esas y no otras son las conclusiones que se argumentan en este agravio, que el objeto del artículo transcrito, no es el de prohibir la realización de ninguna actividad, sino de establecer que para financiar las actividades específicas, además de tener las características apuntadas en el primer párrafo, deben desarrollarse en el territorio mexicano, de lo contrario se desarrollarán, pero no se reembolsarán los gastos hasta en setenta y cinco por ciento.

AGRAVIO SEGUNDO.

FUENTE DEL AGRAVIO. Lo constituye el acuerdo que se reclama, específicamente por cuanto hace al considerando segundo, artículo primero de los Lineamientos que aprueba y que a la letra expresa:

Capítulo Primero.

Artículo 1.

2. En términos del artículo 49, párrafo 2 incisos c,) d) y f) de la legislación electoral federal, no podrán realizar aportaciones en ningún tiempo las personas físicas o morales extranjeras; organismos internacionales de cualquier naturaleza y personas que vivan o trabajen en el extranjero.

3. Para los efectos del párrafo primero del presente artículo se consideran actividades ordinarias todas aquellas que no están comprendidas en las actividades de campaña ni en las específicas.

ARTÍCULOS VIOLADOS. 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los 26, 36, 38, 49, 174 y 296 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

CONCEPTO DEL AGRAVIO. El artículo 1 de los Lineamientos aprobados mediante el acuerdo que se reclama, deviene ilegal, habida cuenta que vulnera los principios de legalidad y certeza que rigen la actuación de la autoridad administrativa electoral, como se demuestra en seguida:

En efecto, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece en lo conducente, a la letra:

“Artículo 26.

1. El programa de acción determinará las medidas para:

a) Realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en su declaración de principios;

b) Proponer políticas a fin de resolver los problemas nacionales;

c) Formar ideológica y políticamente a sus afiliados infundiendo en ellos el respeto al adversario y a sus derechos en la lucha política; y

d) Preparar la participación activa de sus militantes en los procesos electorales.

Artículo 36.

1. Son derechos de los partidos políticos nacionales:

(…)

b) Gozar de las garantías que este Código les otorga para realizar libremente sus actividades;

c) Disfrutar de las prerrogativas y recibir el financiamiento público en los términos del artículo 41 de la Constitución General de la República y de este Código, para garantizar que los partidos políticos promuevan la participación del pueblo en la vida democrática, contribuyan a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo;

(...)

Artículo 38.

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

(...)

e) Cumplir sus normas de afiliación y observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos;

f) Mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios;”

Según lo anterior, el Partido de la Revolución Democrática tiene obligación de contemplar dentro de su programa de acción, la formación de sus militantes todos y mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios; asimismo, tiene el derecho de realizar libremente sus actividades y gozar de las prerrogativas para el efecto.

Por otra parte, los preceptos invocados por la responsable en el ilegal artículo 1 que se reclama, establecen a la letra:

“Artículo 174.

1. El proceso electoral ordinario se inicia en el mes de octubre del año previo al de la elección y concluye con el dictamen y declaración de validez de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. En todo caso, la conclusión será una vez que el Tribunal Electoral haya resuelto el último de los medios de impugnación que se hubieren interpuesto o cuando se tenga constancia de que no se presentó ninguno.

(…)

3. La etapa de preparación de la elección se inicia con la primera sesión que el Consejo General del Instituto celebre durante la primera semana del mes de octubre del año previo al en que deban realizarse las elecciones federales ordinarias y concluye al iniciarse la jornada electoral.

(…)

6. La etapa de dictamen y declaraciones de validez de la elección y de Presidente electo de los Estados Unidos Mexicanos, se inicia al resolverse el último de los medios de impugnación que se hubiesen interpuesto en contra de esta elección o cuando se tenga constancia de que no se presentó ninguno y concluye al aprobar la Sala Superior del Tribunal Electoral, el dictamen que contenga el cómputo final y las declaraciones de validez de la elección y de Presidente electo.”

“Artículo 49.

(…)

2. No podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia:

(…)

c) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras;

d) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza;

(…)

f) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero; y

(…)”

Además, el artículo 296, párrafo 2 reformado mediante el decreto del Legislativo publicado el treinta de junio de dos mil cinco, referido en el hecho uno de este instrumento, señala que:

“Artículo 296.

(...)

2. Durante el proceso electoral, en ningún caso y por ninguna circunstancia los partidos políticos utilizarán recursos provenientes de financiamiento público o privado, en cualquiera de sus modalidades, para financiar actividades ordinarias o de campaña en el extranjero.”

La reglamentación que para efectos de la aplicación del Libro Sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales tiene que hacer la autoridad administrativa, de estar encaminada al acomodo de los diversos preceptos que regulan un punto en particular, conforme a las reglas de interpretación previstas en la propia ley, a saber, la gramatical, la sistemática, la integral y la funcional. Tales formas de interpretación han sido desarrolladas reiteradamente por esa Sala Superior, para efectos de enmendar las aparentes contradicciones entre las normas de un mismo sistema jurídico electoral.

En los hechos ocurre una aparente oposición entre los preceptos insertos arriba, porque por un lado se impone a los partidos políticos, la obligación de mantener en funcionamiento efectivo los órganos estatutarios y formar ideológicamente a sus militantes, por otro lado se les otorga el derecho de gozar de las garantías para desarrollar libremente sus actividades, mientras que por otro lado se les impide actuar exactamente en ese sentido.

En efecto, el Partido de la Revolución Democrática declaró ante la responsable, su intención de crear comités en el exterior, de hecho los integró y los mantiene en funcionamiento. Cabe señalar que tales comités se encuentran contemplados en los Estatutos que en su oportunidad, fueron sancionados por el Consejo General del Instituto Federal Electoral. De manera que, al cumplir con el artículo 1 de los lineamientos aprobados mediante el acuerdo que se impugna, entonces estaría dejando de cumplir con las obligaciones previstas en los artículos 26 y 38 del Código de la materia, así como renunciando al ejercicio de los derechos otorgados merced del diverso 36 del mismo cuerpo normativo, renuncia para la que no se encuentran facultadas las entidades de interés público. Resulta aplicable la siguiente tesis:

“ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. SURTEN SUS EFECTOS MIENTRAS NO SEA DECLARADA SU NULIDAD. Conforme con la doctrina jurídica, el derecho positivo y la jurisprudencia de los tribunales federales, los actos afectados de nulidad absoluta se clasifican, en atención al grado o forma de su ineficacia, en dos categorías: a) Los actos en que la ineficacia opera por ministerio de la ley, de manera que no producen efecto alguno, provisional o definitivo, por lo que no es necesario hacerla valer por los interesados mediante una instancia de petición o por vía de acción o de excepción, sino que la autoridad competente, casi siempre un órgano jurisdiccional, debe tomarla en cuenta de oficio para la emisión de los actos o la toma de decisiones que tengan relación con el acto que se encuentra afectado con la nulidad mencionada, una vez que estén satisfechos y demostrados los requisitos que la pongan de manifiesto. b) Los actos afectados de nulidad absoluta que producen provisionalmente sus efectos, mientras no sea declarada su ineficacia por la autoridad competente, ordinariamente un tribunal jurisdiccional, y para cuya declaración se hace indispensable la petición o instancia concreta en tal sentido, de parte interesada, comúnmente mediante el ejercicio de una acción o la oposición de una defensa o excepción, sin que sean los únicos medios, ya que para esto debe estarse al régimen legal positivo aplicable a cada caso. En el sistema jurídico mexicano la regla se constituye con las ineficacias de la segunda clase, en la cual los actos afectados de nulidad absoluta producen siempre sus efectos provisionalmente, mientras no se haga la declaratoria correspondiente por la autoridad competente, como respuesta a la petición, acción o excepción, que haga valer parte interesada; y la excepción se constituye con la ineficacia de pleno derecho, la cual debe estar consignada expresamente en la ley. En la legislación electoral no existen elementos para considerar que el legislador la haya sustraído del sistema mencionado en cuanto al grado o forma de la ineficacia de los actos nulos, dado que no existen disposiciones determinantes de que dichas nulidades operen de manera diferente. Antes bien, en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, las normas que hacen referencia a la nulidad de la votación recibida en las casillas y a la nulidad de las elecciones, se encuentran reguladas de tal manera, que conduce a que tales actos producen sus efectos mientras no sea declarada legalmente su nulidad, y para este efecto, establece la vía de los medios de impugnación, que se inician necesariamente a instancia de parte mediante el ejercicio de una acción, además, no existe disposición alguna que determine que la nulidad de los estatutos de un partido político nacional opera de pleno derecho, entonces mientras los estatutos de un partido político no sean declarados inconstitucionales por una autoridad competente, estos continúan surtiendo sus efectos, de manera que si la renovación de un órgano directivo no se hace con apego a ellos, sino mediante otros procedimientos, mientras prevalezca esa situación de producción de efectos de los estatutos, no existe base jurídica para considerar que los actos ejecutados de modo diferente a su preceptiva sean actos o procedimientos válidos.

Tercera Época:

Recurso de apelación. SUP-RAP-036/99. Miguel Ángel Garza Vázquez, por su propio derecho y ostentándose como presidente de la Comisión Ejecutiva Nacional del Partido Verde Ecologista de México. 16 de febrero de 2000. Unanimidad de votos.

Recurso de apelación. SUP-RAP-002/2001. Héctor Felipe Hernández Godínez, por su propio derecho y ostentándose como miembro de la Comisión Ejecutiva Nacional del Partido del Trabajo.30 de enero de 2001. Unanimidad de votos.

Recurso de apelación. SUP-RAP-001/2001. Carlos Alberto Macías Corcheñuk, por su propio derecho y ostentándose como presidente de la Comisión Ejecutiva Nacional del Partido Verde Ecologista de México. 26 de febrero de 2001. Unanimidad de votos.

Revista Justicia Electoral 2002, suplemento 5, páginas 15-16, Sala Superior, tesis S3ELJ 11/2001.

Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 122-124.”

Bajo esa tesitura, el Consejo responsable debió de armonizar las reglas antes descritas, con las que derivan de la reforma legislativa para el voto de los mexicanos residentes en el extranjero, máxime que el propio Libro Sexto señala en su artículo 300 las reglas para la aplicación de las dispositivas del propio Libro.

Dicha armonización, debió comenzar por dotar de la certeza necesaria para encuadrar las actividades de los institutos políticos, previstas en la ley: las ordinarias, las de campaña y las específicas. Esta no es una tarea difícil, habida cuenta que las segundas se hallan establecidas con cierta precisión en el artículo 182, mientras que las terceras se delimitan en el diverso 49, párrafo 7, inciso c). Sin embargo, lejos de llegar a una concepción, si no limitativa, por lo menos sí enunciativa de los actos que deben considerarse dentro de las actividades ordinarias, sobre todo para efectos del voto de los mexicanos en el extranjero, la fórmula por demás ilógica y simplista de la responsable fue, según se lee en el artículo impugnado, “se consideran actividades ordinarias todas aquellas que no están comprendidas en las actividades de campaña ni en las especificas.”

Desafortunadísima la fórmula utilizada por la autoridad administrativa, habida cuenta que no dice nada ni positiva ni negativamente. Y menos aún ante la perspectiva de la aparente oposición entre obligaciones y derechos otorgados por otros preceptos del mismo cuerpo normativo. Esta fórmula no solo no resuelve tales oposiciones, sino que además, no dota de certeza respecto al contenido de las actividades ordinarias que deben realizarse en los órganos estatutarios y aquellas que no pueden realizarse, conforme a los preceptos invocados. Esa fórmula lo que hace es restringir absolutamente todas las actividades de los partidos, militantes, simpatizantes y personas relacionadas de cualquier forma con ellos.

Más todavía, porque mi representada desconoce a cuál de todas las normas que la rigen debe atender. Es decir, puede ser sancionada o arribar a una sentencia de esa Sala Superior, que la obligue a que mantenga operando sus comités en el exterior y a formar ideológicamente a sus militantes, pero no puede llevar a cabo tal operación y formación porque, aún siendo sus obligaciones legales, una norma de tercer nivel la obliga a mantenerse al margen de tales obligaciones.

La disyuntiva que ofrece la responsable a mi partido, es que no cumpla con un dispositivo legal “nomás tantito”, mientras ¿qué? Porque desde su perspectiva el hecho de que se encuentre prohibido el destino de recursos para realizar actividades ordinarias, implica necesariamente que tales implementos no puedan realizarse nunca y bajo ningún concepto, de manera que jamás se habrá de cumplir con la normativa de los artículos 26 y 38 del Código de la materia.

La falta de interpretación sistemática y funcional, por el Consejo responsable, genera un espacio de vulneración al principio de legalidad, consentido de hecho y sin lugar a duda, por parte de la misma autoridad y faculta tácitamente a los actores políticos a vulnerar tal principio, en detrimento de la actividad administrativa electoral, de los propios principios de legalidad y certeza, así como de los demás principios que dotan de autenticidad y validez a las elecciones.

Por la grave vulneración de los principios de legalidad y certeza que se demostraron conculcados en este agravio, esa juzgadora revocará el acto apelado, para efectos de que se estime una definición de actividades ordinarias, se elimine para el desarrollo de actividades específicas y se provea de instrumentos reglamentarios para que los partidos políticos cumplan estrictamente con la totalidad de las disposiciones legales y constitucionales.

AGRAVIO SEGUNDO (sic).

FUENTE DEL AGRAVIO. Lo constituye el acuerdo que se reclama, específicamente por cuanto hace al considerando segundo, artículo primero de los Lineamientos que aprueba y que a la letra expresa:

“Capítulo Primero.

Artículo 1.

3. Para los efectos del párrafo primero del presente artículo se consideran actividades ordinarias todas aquellas que no están comprendidas en las actividades de campaña ni en las específicas.

ARTÍCULOS VIOLADOS. 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los 26, 36 y 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

CONCEPTO DEL AGRAVIO. Es ilegal el acuerdo que se impugna por esta vía, toda vez que el mismo, al impedir al Partido de la Revolución Democrática el desarrollo de actividades específicas en el extranjero, hace nugatorios los derechos de asociación, de afiliación y de reunión de los militantes que se encuentran integrando los comités del partido en comento, en el exterior, comités que a su vez se encuentran integrados conforme a derecho, habida cuenta que se encuentran contemplados como parte de la estructura interna conformada por mandato de los Estatutos que la propia responsable sancionó en el momento legalmente oportuno para el efecto.

De conformidad con el artículo 38, párrafo 1, incisos e) y f) arriba transcritos, los partidos políticos tienen las obligaciones de cumplir con las normas de afiliación y observar los procedimientos que sus estatutos señalen para la postulación de candidatos, así como de mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios.

Estas obligaciones son compatibles perfectamente con los derechos político electorales de asociación y afiliación, así como con el contenido del régimen democrático de partidos que impera legalmente en el país. En efecto, puesto que los ciudadanos mexicanos tienen derecho a vivir bajo el denotado régimen, incluso dentro de la convivencia que implica la integración de un partido; así que, si los ciudadanos se han afiliado a un instituto político y se han dotado de la reglamentación interna que habrá de regir la convivencia para los fines constitucionalmente señalados, entonces los ciudadanos tienen derecho a que tal normativa interna primeramente sea sancionada por la autoridad competente, para inmediatamente después quedar vinculados a ella, sin menoscabo de otros derechos.

En esa tesitura, el Partido de la Revolución Democrática entre otros aspectos contempló dentro de la organización interior que disponen sus Estatutos, comités en el exterior, según se desprende de la lectura de los artículos 2, párrafo 3, inciso h); 9, párrafo 8, 14, párrafo 13, inciso b) del ordenamiento interno en cita. De manera que, teniendo como tiene conformados diversos comités en el exterior del territorio mexicano, lo legal es que tales comités se rijan bajo los mismos supuestos que los comités en el interior del país, sin soslayar desde luego la normativa general que vincule a los habitantes de cada entidad y país en el que tales comités se encuentren.

La propia ley lo obliga a ello, según se desprende del mandato expreso a que hace referencia el transcrito en el inciso f), del párrafo 1, del artículo 38, máxime si se considera que los Estatutos de mi representado se encuentran debidamente sancionados por el Consejo General responsable y por lo tanto, la obligación de este instituto político es que los comités en el exterior funcionen conforme a lo previsto en los mencionados Estatutos. Pero también se encuentra dentro de los alcances que ese Tribunal ha conferido al derecho de afiliación, según se desprende de las siguientes tesis:

“DERECHO DE AFILIACIÓN EN MATERIA POLÍTICO-ELECTORAL. CONTENIDO Y ALCANCES (se transcribe).”

“DERECHO DE AFILIACIÓN DE LOS CIUDADANOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS. ALCANCES (se transcribe).”

Sin embargo, al tenor de lo dispuesto en el articulo 1 de los Lineamientos aprobados mediante el acuerdo que se impugna, resulta que los comités en el exterior no pueden funcionar, sino que tienen que estar en una inactividad total. Dicho de otra forma, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó su integración y la afiliación de todas y cada una de las personas que como dirigentes o militantes lo conforman, para luego ordenarles quedarse estáticos, con sus derechos de asociación, de afiliación y de reunión esperando.

Y esto es así, incluso pasando por encima de las leyes vigentes en los países en los que residan los militantes perredistas, que puedan tolerar, proteger y garantizar tales derechos para todos los ciudadanos que habiten en el respectivo país. Y soslayando los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, suscrito por México y que entró en vigor el veintitrés de marzo de mil novecientos setenta y seis.

La norma que se tilda violatoria de la legalidad y de la constitucionalidad, hace nugatorios los derechos fundamentales que se comentan, puesto ciertamente que los integrantes de los comités en el exterior siguen siendo afiliados al Partido de la Revolución Democrática; pero del contenido del artículo 1, se desprende que no pueden llevar a cabo actividades especificas, ni campañas, ni actividades ordinarias. Entonces, ¿cómo pueden ejercer la libre afiliación y la libre reunión? No las pueden ejercer y menos si se considera que ni entrevistas pueden darse en el extranjero y que no hay actividad sin dinero, como señalan los consejeros.

Abundando, según el artículo 1 de los Lineamientos apelados, los ciudadanos militantes del Partido de la Revolución Democrática tendrán la posibilidad del ejercicio pleno de su militancia, como la posibilidad de acceder a la educación y capacitación políticas, siempre y cuando se encuentren dentro del territorio nacional, mientras que los militantes que se encuentren fuera del país no tendrán ese ejercicio pleno, por suposición del Consejo General responsable.

Todavía mas, puesto que los militantes, ciudadanos mexicanos todos ellos, tampoco pueden acceder plenamente al ejercicio de sus derechos de asociación y de afiliación, puesto que no pueden de cualquier manera participar en la vida democrática y acceder al ejercicio del poder público, plenamente ambos, aunque se hayan asociado en un partido político y pertenezcan a él, ya que no se les permitirá ninguna clase de actividad que sea consecuencia del ejercicio de tales derechos.

Más aún y considerando reuniones a manera de charlas en el domicilio de algún militante, resulta que el Consejo General deberá investigar y multar al partido que haga tamañas cosas, si es que tiene conocimiento de ello, incluso a través de una queja administrativa. Bajo esa tesitura, cualquier reunión que hagan los militantes migrantes, en el parque, en sus oficinas, en sus domicilios, y comenten acerca del partido al que están afiliados, puede ser tomada como financiada por el partido político y generar una infracción.

A este absurdo era necesario llegar, habida cuenta que es el extremo de la interpretación cerrada y restrictiva que hace el Consejo responsable en el artículo 1 del acuerdo que se reclama, restrictiva temerosa de las consecuencias de permitir cualquier actividad de cualquier persona en el exterior, y que se conforma con uniformar gramaticalmente las previsiones del Legislador, sin considerar los bienes tutelados ni la manera en que deben armonizarse todas, que es distinto a uniformar.

La fórmula racional, aunque ilógica, adoptada por la responsable consistió, en darle el mismo tratamiento a todas las actividades de los partidos políticos; adoptó la fórmula que se desprende del Legislador y la generalizó; su razonamiento fue:

1. Los partidos políticos no pueden erogar recursos para actividades de campaña ni ordinarias en el extranjero;

2. Los extranjeros no pueden hacer aportaciones a los partidos políticos;

3. Las actividades ordinarias no son las específicas ni las de campaña;

4. Si en el extranjero, las actividades proselitistas y ordinarias están prohibidas por la ley, entonces incluyamos también a las específicas.

Sin ningún fundamento ni motivo expreso, llegan a esa conclusión, haciendo restrictiva la interpretación de la ley en aspectos que tienen que ver con derechos fundamentales, lo cual es contrario a derecho, según el criterio de nuestro máximo tribunal, cuyo rubro y texto apuntan:

“DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN Y CORRELATIVA APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA (se transcribe).”

Es evidente que, en los hechos, la aprobación del artículo 1 de los Lineamientos para la aplicación del Libro Sexto, vulnera sensiblemente los derechos fundamentales de los ciudadanos, al hacerles imposible el ejercicio y goce de los mismos, a través de prohibirles cualquier actividad que tenga que ver con ello, soslayando que la libre afiliación y la libre reunión bien pueden ser tuteladas en los países en que los migrantes residan y en ese tenor, ser tolerado, permitido y aún tutelado su ejercicio. Atento a ello, esa Sala Superior no dudará en revocar el artículo que se combate.”

CUARTO. Son inatendibles los agravios.

En el primer motivo de inconformidad, el recurrente considera ilegal el artículo 1, apartado 4, del acuerdo impugnado, donde se establece que durante el proceso electoral federal, los partidos políticos no podrán realizar en el extranjero las actividades específicas a las que se refiere el artículo 49, párrafo 7, inciso c), del código de la materia.

La base de la inconformidad radica en que, en concepto del apelante, el financiamiento por actividades específicas es distinto al previsto para las actividades ordinarias permanentes y al de gastos de campaña, según se advierte en el artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, donde se prevé su pago a través de reembolso, una vez justificada la realización de la actividad atinente.

Con base en lo anterior, se afirma que para la realización de actividades específicas no se requiere de un financiamiento previo, como sucede con las ordinarias y con las de campaña, y por tanto, la prohibición contenida en el artículo 296, apartado 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, consistente en no destinar recursos provenientes de financiamiento público o privado, para la realización de actividades ordinarias o de campaña en el extranjero, no debe hacerse extensiva a las actividades específicas.

Es infundado el planteamiento.

El artículo 296, apartado 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales prohíbe que los partidos políticos utilicen recursos provenientes de financiamiento público o privado, en cualquiera de sus modalidades, para financiar actividades ordinarias o de campaña en el extranjero.

La interpretación sistemática y funcional de este precepto, con relación a las demás disposiciones jurídicas rectoras del sistema de financiamiento de los partidos políticos, conduce a la conclusión de que en la prohibición indicada también se encuentran incluidas las actividades específicas de un partido político, en tanto que sólo constituyen una parte de las actividades ordinarias permanentes, y su realización depende de la aplicación del financiamiento destinado a ese rubro. Lo anterior se sustenta en lo siguiente.

El artículo 41, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, como fin de los partidos políticos, promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los principios e ideas postulados por el instituto político y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

Para la realización de tales fines, la Constitución garantiza a los partidos políticos nacionales la obtención equitativa de elementos materiales para llevar a cabo sus actividades, esto es, al margen de la regulación para obtener recursos de índole particular, se otorga financiamiento público para el sostenimiento de funciones ordinarias permanentes y de las tendentes a la obtención del voto durante los procesos electorales.

Adicionalmente, se prevé el reembolso de los gastos anuales erogados por los partidos políticos, por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales.

De lo anterior se observa que las actividades especificas son tareas objeto de financiamiento por parte del instituto federal electoral, mediante un mecanismo diferente al del resto de las actividades ordinarias y de campaña, pues éste consiste en el reembolso de los gastos erogados por esas actividades distintas a su actuación permanente o a la obtención del voto.

Esto es, los partidos políticos sólo requieren mantener su registro para obtener las prerrogativas de carácter permanente y de campaña, en cambio, el financiamiento por actividades específicas exige demostrar la realización de ciertas tareas dentro del conjunto de las ordinariamente desarrolladas, tales como la educación y capacitación política, la investigación socioeconómica y política y las tareas editoriales.

Sin embargo, esa distinción en cuanto a la forma de obtención del financiamiento, no implica que las actividades específicas se realicen con recursos distintos a los destinados a un partido político por concepto de actividades ordinarias, pues el artículo 49, apartado 7, inciso a), fracción VIII, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece, como obligación de los partidos políticos, destinar anualmente por lo menos el 2% del financiamiento público que reciba para el desarrollo de sus fundaciones o institutos de investigación.

Es decir, el sostenimiento de tales institutos forma parte de las obligaciones permanentes de los partidos políticos, que operan con financiamiento ordinario, pero las investigaciones ahí realizadas podrán considerarse como actividades específicas, sujetas a este tipo adicional y particular de financiamiento, siempre y cuando cumplan con las exigencias previstas para tal efecto.

Bajo ese contexto, puede afirmarse que la realización de actividades específicas depende del financiamiento para actividades ordinarias, y la previsión de la modalidad de reembolso sólo tiende a fomentar destacadamente su desempeño, pues si no se colman todos los requisitos exigidos para su obtención, los gastos quedarán comprendidos en el financiamiento para actividades ordinarias.

Las diversas consecuencias explicadas permiten entender que el legislador ordinario no haya hecho mención expresa acerca de la prohibición de destinar financiamiento para la realización de actividades específicas, pues, como se evidenció, éstas sólo constituyen una modalidad de las actividades ordinarias permanentes.

Lo anterior sirve para establecer el alcance del citado artículo 296, apartado 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en cuanto a las actividades inmersas en la prohibición, en el sentido de comprender todas las actividades desarrolladas por los partidos políticos, entre las cuales están las específicas de la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como las tareas editoriales.

Esta posición es congruente con la voluntad expuesta en el proceso legislativo atinente, al incluir el Libro Sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues del dictamen final aprobado por la Cámara de Diputados, se advierte que la finalidad de la reforma fue tratar de reducir, en la medida de lo posible, los riesgos provocados por la perdida de control de parte de la autoridad electoral nacional sobre etapas, actividades o actos del proceso electoral, y se consideró que la solución factible para enfrentar esos riesgos, es acrecentando al máximo el control directo de la autoridad electoral en nuestro territorio, y reduciendo al mínimo estrictamente indispensable los actos que, por ser realizados en el extranjero, quedarán fuera de su control o jurisdicción inmediata y directa.

Tal finalidad se respeta con la interpretación adoptada en esta resolución, pues si se permitiera la realización de actividades específicas en el extranjero, se propiciaría la existencia de actos fuera del control directo de la autoridad electoral para su fiscalización.

Las consideraciones antecedentes conducen a determinar que no existe la oposición entre el artículo 296, apartado 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, invocada por el partido apelante, y el artículo 1, apartado 4, del acuerdo impugnado. El primero, donde establece, que “Durante el proceso electoral, en ningún caso y por ninguna circunstancia los partidos políticos utilizarán recursos provenientes de financiamiento público o privado, en cualquiera de sus modalidades, para financiar actividades ordinarias o de campaña en el extranjero”, y el segundo, al señalar, que “Durante el proceso electoral federal, los partidos políticos no podrán realizar en el extranjero las actividades específicas a las que se refiere el artículo 49, párrafo 7, inciso c) del código de la materia”, pues, con la interpretación desarrollada de la disposición legal, ésta se encuentra en plena armonía y congruencia con el artículo contenido en el acuerdo impugnado.

En el segundo agravio, el apelante dirige su argumentación a destacar la existencia de una posible contradicción entre los artículos 38 apartado 1 inciso f) y 296 apartado 2 del Código Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales, pues mientras el primero exige a los partidos políticos nacionales, mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos internos, el segundo les prohíbe la aplicación de recursos financieros en el extranjero, durante el proceso electoral de la elección presidencial, y ese conflicto requiere solución inmediata, porque la normatividad interna del Partido de la Revolución Democrática prevé la instalación de comités en el extranjero, y la prohibición de realizar actividades ordinarias fuera del territorio nacional, comprendida de modo absoluto, imposibilitaría el cumplimiento de la obligación impuesta por el primer precepto indicado, de mantener en funcionamiento efectivo sus órganos internos existentes fuera del territorio mexicano.

Continúa la argumentación del partido, en el sentido de que el Consejo General del Instituto Federal Electoral debió emitir lineamientos para dotar de armonía a las disposiciones legales citadas, lo cual se alcanzaría con la precisión clara de las actividades ordinarias prohibidas y las no prohibidas, pero esto no se hizo en el acuerdo impugnado, y la sola mención consistente en que “se consideran actividades ordinarias todas aquellas que no están comprendidas en las actividades de campaña ni en las específicas” no proporciona ninguna directriz para generar certeza sobre las actividades permitidas a los partidos políticos en el extranjero.

En cambio, si se precisaran las actividades cuya realización está prohibida para los partidos políticos, con esto se haría posible el cumplimiento tanto de la obligación de mantener en funcionamiento sus órganos internos como la prohibición de realizar actividades ordinarias en el extranjero.

Por lo anterior, el actor considera que la redacción ambigua de la disposición impugnada, impide tener certeza respecto al tipo de actividades que se pueden desempeñar por los órganos instalados en el extranjero, lo cual es necesario para estar en condiciones de dar cumplimiento a la obligación relativa a mantenerlos en funcionamiento efectivo.

Es inatendible el agravio.

En concepto de esta Sala Superior, la cuestión fundamental planteada por el apelante sólo tiene el carácter de un conflicto aparente de normas, y no real, porque al penetrar en su contenido y alcance se advierte que tienen un ámbito material diverso de aplicación, como se demostrará enseguida.

La interpretación sistemática y funcional de los artículos 38 apartado 1 inciso f) y 296 apartado 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, conduce al conocimiento de que la prohibición establecida en el segundo precepto, relativa a que los partidos políticos no podrán utilizar recursos provenientes de financiamiento público o privado para realizar actividades ordinarias o de campaña en el extranjero, tiene como finalidad impedir la organización y desarrollo de actos de campaña o proselitismo por parte de los partidos y sus candidatos, que puedan quedar exentos del control de las autoridades electorales por el alto grado de dificultad para su vigilancia y fiscalización en lapsos inmediatos razonables, al carecer de imperio la autoridad mexicana para actuar en otros estados, pues esa falta de control podría traer como consecuencia una posición de ventaja de algún candidato frente a sus adversarios con base en los gastos aplicados y no detectados, y precisamente por esta razón la prohibición se extiende al financiamiento para gastos ordinarios, ante la seria posibilidad de realización de actos materialmente de campaña o proselitistas, arropados bajo la forma de gastos ordinarios. De esta forma, en el ámbito material de la norma no quedarían comprendidos los gastos evidentemente calificables como ordinarios por cualquier persona con conocimiento medio de la materia, y donde no exista ninguna posibilidad de ser confundidos con actos de campaña, como los realizados para mantener en funcionamiento efectivo a los órganos establecidos previamente en otros países, para lo cual existe un referente serio y objetivo consistente en el reporte incluido en los informes rendidos conforme a la ley en los ejercicios inmediatos anteriores, verbigracia, respecto al pago de rentas de locales ocupados por los comités, servicios como energía o teléfono, papelería, compensaciones y sueldos a los colaboradores que desde entonces actuaran en esos órganos, etcétera.

En efecto, el artículo 38, apartado 1, inciso f), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece, como obligación de los partidos políticos, mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios. Esta disposición está en vigor desde antes de la incorporación del Libro Sexto de la citada legislación, relativo al voto de los mexicanos residentes en el extranjero, e inclusive algunos partidos, como el de la Revolución Democrática, Revolucionario Institucional y Acción Nacional, incluyeron en sus estatutos la posibilidad de crear órganos fuera del territorio nacional, y estas normas ya fueron calificadas de constitucionales y legales por el Instituto Federal Electoral, de manera que los órganos creados al amparo de esas disposiciones estatutarias se encuentran en la hipótesis prevista en el artículo en examen, en cuanto a la obligación de los partidos políticos de mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios, toda vez que la ley no hace ninguna distinción en cuanto a los órganos de cada partido político, que deben mantenerse en funcionamiento efectivo, por ejemplo, que existan algunos de mayor importancia que otros, y la norma solo obligue a mantener en funcionamiento efectivo a los primeros.

La exigencia no se podría satisfacer con una simple declaración formal de funcionamiento, porque la ley agrega un calificativo de gran peso que es efectivo, el cual gramaticalmente se define como “real y verdadero, en oposición a lo que quimérico, dudoso o nominal” (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Espasa Calpe, Madrid, 2000).

Por tanto, para que un órgano funcione con efectividad resulta naturalmente indispensable destinar recursos financieros de la organización, con el objeto de que dichos órganos estén en condiciones de realizar las acciones concretas de su encargo con sujeción a las modalidades y límites impuestos en la ley.

De este modo, si el artículo 296, apartado 2, de la legislación electoral tuviera el alcance de impedir incluso los gastos de indiscutible carácter ordinario, entraría en un verdadero conflicto con el artículo 38, apartado 1, inciso f), sin embargo la interpretación del primero de los preceptos conduce al desvanecimiento de ese posible conflicto, pues la prohibición sólo comprende a los partidos políticos que realicen actos de campaña electoral y de propaganda en general en el extranjero.

En efecto, la interpretación gramatical del artículo 296, apartado 2, conduce a establecer que si la norma pretendiera impedir toda clase de gastos con independencia de su naturaleza, bajo el argumento de la dificultad de su fiscalización, la distinción acerca de que sólo sea durante el proceso electoral para elegir al presidente de la república no tendría sentido, pues tal problemática se presentaría en todo tiempo y no únicamente en dicho proceso, y de este modo la restricción debe entenderse referida a los actos de campaña o proselitistas, porque estos actos son los que podrían influir en el proceso electoral, y no los demás.

Por su parte, la interpretación sistemática se obtiene de considerar que el precepto en análisis se ubica en el Libro Sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, titulado “Del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero”, adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de julio de dos mil cinco, y tiene por objeto específico e indiscutible regular las condiciones en que esos ciudadanos ejercerán su derecho a votar tratándose de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, el objeto de la reforma tiene como propósito sentar las bases que hagan posible el derecho a ejercer el sufragio universal, libre, secreto y directo, lo cual da el indicativo de que sus normas están destinadas a surtir efectos en dicho proceso.

Para garantizar el eficaz desarrollo de ese derecho, la reforma trató de evitar la filtración de dinero para realizar actos en el extranjero, en razón del alto grado de dificultad que representaría para el Instituto Federal Electoral el control y fiscalización de esos recursos.

Esta postura se corrobora al acudir al proceso legislativo que culminó con la adición del libro sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues en dictamen final aprobado por la Cámara de Diputados, donde se reiteraron las consideraciones de la Cámara de Senadores, expresamente se señaló:

“Queremos hacer notar que cualquier modalidad de voto en el extranjero, como acertadamente lo señala el estudio jurídico del ITAM, antes citado, implica riesgos provocados por la perdida de control de parte de la autoridad electoral nacional sobre etapas, actividades o actos del proceso electoral. La solución factible es, a juicio de las Comisiones Unidas, la que enfrenta esos riesgos acrecentando al máximo el tramo bajo control directo de la autoridad en nuestro propio territorio y reduce, en consecuencia, al mínimo estrictamente indispensable los actos que, por ser realizados en el extranjero, quedarán fuera de su control o jurisdicción inmediata y directa.

(…)

Como disposiciones complementarias, se establece que los partidos políticos y sus candidatos no podrán realizar campaña electoral en el extranjero ni, en consecuencia, destinar recursos para financiar actividades, actos o propaganda electoral en el extranjero, estableciéndose el procedimiento para investigar la violación a tales normas y las sanciones aplicables.”

De lo anterior se advierte que el propósito claro e ineludible de la norma fue buscar cerrar la posibilidad de que los partidos políticos, al actuar en el extranjero, pudieran con facilidad operar fondos para la realización de actividades tendientes a la obtención del voto, en contravención al régimen de financiamiento previsto en la legislación electoral, ante la gran dificultad de la autoridad electoral de fiscalizar y, en su caso, sancionar las conductas ilícitas a través del procedimiento administrativo sancionador correspondiente, por carecer de facultades para actuar fuera del territorio nacional.

Por esta razón, la norma incluye tanto las erogaciones derivadas del financiamiento para gastos de campaña como las destinadas para llevar a cabo actividades ordinarias, en atención a que la realización de ese tipo de gastos, dada la situación de dificultad para su fiscalización, pondría en riesgo la certeza en cuanto a la aplicación de los recursos, pues cabe la posibilidad de que un partido político destine materialmente fondos para gastos de propaganda electoral con afectación de los valores protegidos, y los documente formalmente como actividades ordinarias, tratando de eludir la facultad fiscalizadora de la autoridad administrativa.

La interpretación funcional resulta del valor que se pretende proteger con dicha norma, consistente en el principio de equidad en el proceso electoral federal para elegir al presidente de la República, y por tal razón se trató de evitar que los partidos políticos y sus candidatos realizaran campaña electoral en el extranjero, a través de la prohibición de destinar recursos para financiar actividades, actos o propaganda electoral fuera del territorio nacional.

De este modo, el potencial peligro de afectación al principio de equidad no se actualiza si un partido político, de conformidad con sus estatutos sancionados por el Instituto Federal Electoral ha tenido con antelación al inicio del proceso electoral federal algunos órganos establecidos en el extranjero, respecto de los cuales haya reportado la aplicación de recursos en ciertas actividades que en modo alguno se puedan confundir con las de campaña o propaganda electoral en general, tales como pago de salarios, renta de inmuebles, viáticos, etcétera, pues la continuidad de esos gastos durante el proceso electoral no afecta al valor protegido con la prohibición, y en cambio, permite que el partido cumpla con los fines constitucionalmente encomendados y con las exigencias de la ley en cuanto a su realización mediante el funcionamiento efectivo de sus órganos internos, en tanto se impide una modificación abrupta de su organización mediante el cierre del flujo de recursos necesarios para su funcionamiento efectivo.

En ese orden, la prohibición contenida en la norma en examen limita la realización de todos aquellos gastos que bajo el rubro de actividades de campaña u ordinarias, impliquen la existencia de actos de campaña o propaganda electoral en general, tendiente a la obtención del voto para el proceso donde se elegirá al presidente de la República, pero no aquellos actos donde no exista esa implicación, pues en estos casos el peligro de afectación a los valores no se presenta.

Lo anterior conduce a estimar que las normas en examen no concurren en el mismo ámbito material de validez, lo cual excluye la existencia de un conflicto normativo y permite que produzcan todos sus efectos jurídicos en el sistema establecido en la legislación para lograr la consecución de sus finalidades, al considerarlas como parte de un sistema completo, coherente y claro, producto de un legislador racional, conforme al cual todos los preceptos establecidos en la ley deben tener una finalidad jurídica, pues, por un lado, se garantiza que el partido político cumpla con las finalidades derivadas de sus actividades ordinarias, y por otro, se logra mantener el control del Instituto Federal Electoral sobre las actividades de los partidos políticos desarrolladas en el extranjero, en tanto que éstas no se verán incrementadas respecto de las realizadas con anterioridad.

Con base en lo anterior, es dable concluir que los partidos políticos sólo estarán autorizados a realizar gastos de carácter ordinario en el extranjero, cuando evidentemente sean destinados para actividades relacionadas con el mantenimiento de sus órganos instalados fuera del territorio nacional, y no se puedan confundir de modo alguno con actos de propaganda o proselitismo, por ejemplo, tratándose del pago de rentas de locales ocupados por los comités, servicios como energía o teléfono, papelería, compensaciones y sueldos a los colaboradores que desde entonces actuaran en esos órganos, etcétera, siempre y cuando el partido político hubiera reportado ese mismo tipo de erogaciones, por lo menos en el último informe sobre sus ingresos y egresos rendido ante el Instituto Federal Electoral, de manera que si alguna erogación admite la posibilidad de confundirse o de generar actos de proselitismo, directa o indirectamente, o el rubro no fue reportado por lo menos en el último informe de gastos del partido político, entonces quedará comprendido en la prohibición contenida en el artículo 296, apartado 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, susceptible de ser sancionado en términos del procedimiento administrativo sancionador correspondiente.

Ahora bien, independientemente de la pertinencia de que la situación desarrollada se hubiera hecho en el acuerdo impugnado, al detallar la solución al conflicto aparente de normas, se estima innecesario su modificación y reenvío al Instituto Federal Electoral, en atención a que la interpretación desarrollada resolvió dicha cuestión, y esto permite dotar de certeza sobre las actividades permisibles para los partidos políticos en el extranjero, durante el proceso electoral para elegir presidente de la República.

La anterior conclusión sirve de fundamento para desestimar los argumentos contenidos en el último de los agravios, donde se afirma que la normatividad impugnada hace nugatorios los derechos de asociación, de afiliación y de reunión de los militantes que integran los comités del partidos en el extranjero, pues con la interpretación de la normativa legal se dejan a salvo los derechos de los afiliados del partido político en el extranjero.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se confirma el acuerdo CG187/2005, de veintiuno de septiembre, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

NOTIFÍQUESE. Personalmente al recurrente en el domicilio señalado en autos; por oficio a la autoridad responsable, acompañándole copia certificada de este fallo, y por estrados a los demás interesados.

Devuélvanse los documentos atinentes a la autoridad responsable y archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió, por unanimidad de votos, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia del magistrado Eloy Fuentes Cerda, ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe. Conste.

MAGISTRADO PRESIDENTE

LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ

MAGISTRADO

JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS

MAGISTRADA

ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO

MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO

MAGISTRADO

JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ

MAGISTRADO

MAURO MIGUEL REYES ZAPATA

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

FLAVIO GALVÁN RIVERA